摘要：畜禽產(chǎn)品獸藥殘留是政府關(guān)注、社會(huì )關(guān)切和消費者關(guān)心的食品安全問(wèn)題。執法實(shí)踐中，執法人員對畜禽養殖、畜禽收購與屠宰、畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售等環(huán)節如何適用法律存在執法困惑。結合有關(guān)法理分析，筆者認為：一是養殖環(huán)節銷(xiāo)售獸藥殘留超標的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的，應根據《獸藥管理條例》對養殖者進(jìn)行處罰。二是屠宰環(huán)節畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標的，要以違法行為是否構成為判定要素。對于畜禽產(chǎn)品尚未銷(xiāo)售的，相關(guān)主體沒(méi)有法律責任，但應對問(wèn)題畜禽產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理，防止用于食品消費。對于畜禽產(chǎn)品已銷(xiāo)售的，應根據《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對相關(guān)違法行為人進(jìn)行處罰。在自營(yíng)模式和代宰模式中，違法行為人認定和法律責任歸屬有所不同。三是市場(chǎng)銷(xiāo)售環(huán)節發(fā)現畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標，應由按照《食品安全法》處罰。

近年來(lái)，各級農業(yè)農村部門(mén)持續開(kāi)展畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監控計劃，深入推進(jìn)《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動(dòng)方案（2015—2019年）》（以下稱(chēng)《行動(dòng)方案》），全國畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監測合格率維持在99%以上。同時(shí)，食品藥品監管部門(mén)也不斷強化動(dòng)物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節獸藥殘留監管，2017年初，國家食品藥品監督管理總局印發(fā)了《關(guān)于動(dòng)物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節獸藥殘留若干管理規定的公告》，要求各地食品藥品監管部門(mén)加大對動(dòng)物源性食品非法使用違禁藥物或濫用獸藥等違法行動(dòng)的打擊力度，及時(shí)向農業(yè)部門(mén)提供非法使用獸藥或獸藥殘留超標線(xiàn)索和監督抽檢獸藥殘留超標信息。

上海作為畜禽產(chǎn)品的消費型城市，絕大部分畜禽產(chǎn)品由其他?。▍^、市）輸入，在加強產(chǎn)地畜禽產(chǎn)品監管的同時(shí)，也對輸入的畜禽產(chǎn)品實(shí)施獸藥殘留的嚴密監控和嚴格執法。2017年以來(lái)，上海市農業(yè)部門(mén)接受并處理了食品藥品監管部門(mén)轉來(lái)的動(dòng)物源性食品磺胺類(lèi)藥物超標的有關(guān)線(xiàn)索，也曾在屠宰環(huán)節檢測到供滬生豬磺胺類(lèi)藥物嚴重超標的個(gè)案。一線(xiàn)執法人員在處理畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標案件時(shí)，對于畜禽養殖環(huán)節、畜禽收購與屠宰環(huán)節以及畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售環(huán)節，如何適用法律存在困惑。據了解，各地操作也不盡相同，因此本文從法理角度對上述問(wèn)題予以分析。

養殖環(huán)節違法行為的法律適用

《獸藥管理條例》第40條規定，“有休藥期規定的獸藥用于食用動(dòng)物時(shí)，飼養者應當向購買(mǎi)者或者屠宰者提供準確、真實(shí)的用藥記錄；購買(mǎi)者或屠宰者應當確保動(dòng)物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費?！钡?3條規定，“禁止銷(xiāo)售含有違禁藥物或者獸藥殘留量超過(guò)標準的食用動(dòng)物產(chǎn)品?！钡?3條規定了銷(xiāo)售尚在用藥期、休藥期內的動(dòng)物及其產(chǎn)品用于食品消費的，或者銷(xiāo)售含有違禁藥物和獸藥殘留超標的動(dòng)物產(chǎn)品用于食品消費的法律責任。據此，畜禽養殖環(huán)節存在銷(xiāo)售獸藥殘留超標的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品用于食品消費的，應由農業(yè)執法機關(guān)根據上述條款進(jìn)行懲處。侯向進(jìn)等從養殖者如實(shí)記錄養殖檔案，并提供準確真實(shí)的用藥記錄的法定義務(wù)和責任，以及購買(mǎi)者詢(xún)問(wèn)并查看用藥記錄，確保動(dòng)物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費的法定義務(wù)和責任的角度，分析了不同主觀(guān)狀態(tài)下的責任界定。

筆者認為，《獸藥管理條例》第43條設定的行為規范，并沒(méi)有假定主觀(guān)故意為構成要件，因此在認定該違法行為時(shí)，不應以主觀(guān)故意為前提，行政相對人只要實(shí)施了銷(xiāo)售獸藥殘留超標的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，不管是否準確、真實(shí)地記載并告知了購買(mǎi)者有關(guān)用藥、休藥記錄，也不論購買(mǎi)者或屠宰者是否詢(xún)問(wèn)并查實(shí)所購畜禽是否在用藥期、休藥期之內，對于養殖者的違法銷(xiāo)售行為均應按照《獸藥管理條例》第63條進(jìn)行處罰；而對于購買(mǎi)者而言，《條例》第40條雖有相關(guān)義務(wù)性規范，但卻無(wú)明確的法律責任條款，若其屠宰、銷(xiāo)售獸藥殘留超標的動(dòng)物或銷(xiāo)售此類(lèi)動(dòng)物產(chǎn)品的，只能選擇其他法律規范。

屠宰環(huán)節違法行為的法律適用

觀(guān)點(diǎn)爭議

畜禽屠宰環(huán)節發(fā)現獸藥殘留超標時(shí)，除追溯養殖環(huán)節違法行為外，對屠宰者應該如何處罰或處理，存在2種觀(guān)點(diǎn)。

觀(guān)點(diǎn)（1），不應對屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）進(jìn)行處罰。按《食品安全法》《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《生豬屠宰管理條例》等法律法規與相關(guān)標準，均未明確規定畜禽屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）檢測獸藥殘留的法定義務(wù)，也未設定相應法律責任。因此，畜禽屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）在獸藥殘留超標案件中不承擔法律責任。

觀(guān)點(diǎn)（2），畜禽屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）也屬于農產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，應該對其生產(chǎn)的農產(chǎn)品質(zhì)量安全負有主體責任，只要獸藥殘留超標理應承擔法律責任。但對于如何選擇法律規范進(jìn)行處罰，又存在不同意見(jiàn)：一是按照《獸藥管理條例》第63條規定，以銷(xiāo)售尚在用藥期、休藥期內的動(dòng)物及其產(chǎn)品用于食品消費進(jìn)行處罰。原農業(yè)部《關(guān)于銷(xiāo)售含有違禁藥物的食用動(dòng)物產(chǎn)品行為處罰問(wèn)題的函》（農辦政函〔2006〕16號）也明確，在查處“瘦肉精”等違法行為中，屠宰加工、銷(xiāo)售環(huán)節適用《獸藥管理條例》第43條、第63條和第70條規定。二是按照《生豬屠宰管理條例》第26條規定，以生豬定點(diǎn)屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）出廠(chǎng)（場(chǎng)）未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗不合格的生豬產(chǎn)品定性處罰。因為《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第55條規定，生豬屠宰的管理按照國家有關(guān)規定執行。三是以該行為違反《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條第2項規定，按第50條第1款規定的農產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織銷(xiāo)售農產(chǎn)品含有農藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留不符合農產(chǎn)品質(zhì)量安全標準為由進(jìn)行處罰。四是按照《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監督管理的特別規定》（以下稱(chēng)《特別規定》）第3條第2款規定，以不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合法定要求產(chǎn)品進(jìn)行處罰。因為該《特別規定》也適用于農產(chǎn)品。

觀(guān)點(diǎn)分析

屠宰環(huán)節發(fā)現獸藥殘留超標的畜禽產(chǎn)品是否應該追究相關(guān)主體的法律責任，作者認為，應從法律規范的構成要素（即行為模式和法律后果）入手，分析各主體是否具有法定義務(wù)和法律責任。根據畜禽屠宰模式和畜禽產(chǎn)品所有權不同，分2種情況討論。

一是代宰關(guān)系。在代宰關(guān)系中，代宰戶(hù)是畜禽的收購者和所有者，按照《獸藥管理條例》第40條規定，其負有“購買(mǎi)者或者屠宰者應當確保動(dòng)物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費”的法定義務(wù)。在其購買(mǎi)畜禽的行為中，雖然與畜禽養殖者共同完成了銷(xiāo)售獸藥殘留超標的畜禽的違法行為。但《獸藥管理條例》第63條規定的“銷(xiāo)售”不應理解為包括購買(mǎi)者的購買(mǎi)行為，也就是說(shuō)《條例》只明確了代宰戶(hù)收購畜禽時(shí)的行為模式，而沒(méi)有明確其法律后果，其收購尚在用藥期、休藥期的動(dòng)物，并委托屠宰的行為不是違法行為，對代宰者不能按照《條例》第63條進(jìn)行處罰。此時(shí)，畜禽屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）也不承擔法律責任，這和屠宰染疫和疑似染疫、“注水”動(dòng)物等的行為根本不同，后者是法律明確禁止的屠宰行為。但假如屠宰者明知畜禽藥殘超標，仍按照代宰戶(hù)要求予以屠宰，且畜禽產(chǎn)品已被銷(xiāo)售的，則必須追究屠宰者和代宰戶(hù)的共同違法責任。

二是自營(yíng)模式。在自營(yíng)模式中，屠宰廠(chǎng)（場(chǎng)）則是畜禽的收購者、屠宰者和所有者以及畜禽產(chǎn)品的銷(xiāo)售者。如果其屠宰的畜禽獸藥殘留超標且尚未銷(xiāo)售出去，則該行為法律后果同代宰模式。如果已經(jīng)銷(xiāo)售出去，則其從養殖者購買(mǎi)畜禽的行為，連同畜禽屠宰行為，以及銷(xiāo)售獸藥殘留超標的動(dòng)物產(chǎn)品行為共同構成了一個(gè)完整意義上的“銷(xiāo)售獸藥殘留超標的動(dòng)物產(chǎn)品”的違法行為，收購和屠宰行為只是銷(xiāo)售這一目的行為的手段和過(guò)程，應依法追究其銷(xiāo)售行為的法律責任。

作者認為第2種觀(guān)點(diǎn)中，之所以出現不同法律規范的選擇和適用，或是因為對“銷(xiāo)售”一詞的理解有誤，且對每部法律法規的適用范圍理解不夠。認為應該根據原農業(yè)部復函（農辦政函〔2006〕16號）和《獸藥管理條例》第63條進(jìn)行處罰，這顯然是忽視了該條例第2條規定的適用范圍。認為根據《生豬屠宰管理條例》第26條進(jìn)行處罰也是忽視了該條例的適用范圍，而且對畜禽檢驗檢疫的概念和范圍理解有誤。筆者認為，根據《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，畜禽屠宰行為應屬于農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，屠宰后的畜禽產(chǎn)品屬于初級農產(chǎn)品?！掇r產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條第2項規定，農藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的不得銷(xiāo)售，其第50條規定了法律責任，農業(yè)執法機關(guān)應依法行政。重慶市第一中級人民法院行政判決書(shū)（〔2015〕渝一中法行終字第00430號）即堅持該觀(guān)點(diǎn)?；诖?，適用《特別規定》進(jìn)行處罰也就沒(méi)有了法律依據，因為其適用以沒(méi)有法律法規相關(guān)規定為前提。

市場(chǎng)環(huán)節違法行為的法律適用

對于消費者舉報或者食品藥品監管部門(mén)抽檢發(fā)現畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標時(shí)，除追溯養殖環(huán)節、屠宰環(huán)節涉嫌違法者的法律責任外，對市場(chǎng)銷(xiāo)售者如何適用法律進(jìn)行處罰，也存在不同觀(guān)點(diǎn)。

觀(guān)點(diǎn)（1），應按《獸藥管理條例》第43條、第63條規定進(jìn)行處罰。侯向進(jìn)等等在《一起藥殘留超標肉品零售引起的執法思考》一文中即堅持該觀(guān)點(diǎn)。

觀(guān)點(diǎn)（2），根據當前我國食品安全監管工作的職能分工，流通領(lǐng)域監管歸市場(chǎng)監督管理部門(mén)，市場(chǎng)抽檢畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標時(shí)，應由其按照《食品安全法》第34條、第124條進(jìn)行處罰。

筆者贊同第2種觀(guān)點(diǎn)。判斷一部法律法規能否適用于某類(lèi)違法行為，首先應判斷該法律規范性文件的適用范圍?！东F藥管理條例》第2條規定，“在中華人民共和國境內從事獸藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口、使用和監督管理，應當遵守本條例?！睋?，《獸藥管理條例》顯然不適用于畜禽產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售領(lǐng)域。作者認為，《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》出臺后，尤其是農業(yè)部門(mén)和食品藥品監督管理部門(mén)職責分工劃分以后，《獸藥管理條例》第43條、第63條和農業(yè)部復函中的“銷(xiāo)售”一詞應做狹義理解，僅指養殖環(huán)節中的“銷(xiāo)售”行為，農業(yè)執法機關(guān)應防止越權執法。

畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監控工作是一項系統工程，監督執法是關(guān)鍵一環(huán)。筆者認為：一是深入推進(jìn)《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理實(shí)施方案（2015—2019年）》時(shí)，嚴格執行獸用處方藥制度，加大畜禽養殖檔案管理，對用藥記錄不全、不如實(shí)記錄，不嚴格執行休藥期等違法行為，依照《獸藥管理條例》查處；二是明確畜禽屠宰企業(yè)獸藥殘留檢測的法定義務(wù)，對不履行該義務(wù)的行為設定罰則，解決代宰者與屠宰企業(yè)法律責任不清的問(wèn)題；三是在抓好養殖環(huán)節、屠宰環(huán)節獸藥殘留監控工作的同時(shí)，加強部門(mén)間、地區間的溝通協(xié)調聯(lián)動(dòng)，畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監控項目要與市場(chǎng)監督管理部門(mén)相互銜接，消費地發(fā)現輸入的畜禽及其產(chǎn)品獸藥殘留超標的，要及時(shí)反饋生產(chǎn)地有關(guān)部門(mén)快速查處，以便形成齊抓共管、同頻共振的良好局面。

來(lái)源：中國獸醫發(fā)布